地方债蓝皮书五周年再献智： 发挥稳增长引擎力，探寻可持续新路径

9月23日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社联合举办的“《中国地方政府债券蓝皮书(2025)》发布会暨公共财政与债务可持续研讨会”在北京举行。会上发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2025）》。

“中国地方政府债券蓝皮书” 由中诚信国际信用评级有限责任公司研创，社会科学文献出版社出版，2021年首次出版即获得了“优秀新皮书奖”。2025年是地方债蓝皮书系列问世五周年，恰逢“十四五”规划收官、“地方债全面自发自还”实施十周年，同时也是“一揽子化债”方案提出两周年。五年来，地方债蓝皮书作为我国地方债市场发展历史的记录者和思考者，系统剖析了期间地方债市场运行的核心逻辑与发展内涵，持续为我国地方政府债务领域的建设与发展提供前瞻性思考和政策参考。

这五年，地方政府债券作为积极财政政策的重要抓手，在迎接机遇、直面挑战的过程中得到了全方位发展完善，市场规模快速扩容、功能不断深化、管理机制持续完善，充分发挥了稳增长、保民生、补短板、促基建、助化债的作用。截至2024年末，全国地方政府债券存量规模已近50万亿元，较2020年末实现翻番，稳居我国债券市场第一大品种，且每年新增债务限额屡创新高，有效弥补了地方财政资金缺口。与此同时，投向领域最大限度扩围，专项债从2020年重点投向7个领域，到如今已全面实施“负面清单”管理，灵活支持地方经济建设与社会事业发展；支持化债的力度也不断加大，从“建制县化债试点”“全域无隐性债务试点”到“一揽子化债”“6+4+2化债组合拳”，用于债务化解的地方债以时间换空间，大幅减轻了各地债务压力。此外，我国还陆续出台了地方债“自审自发”、专项债用途调整、地方债穿透式监测、人大监督审查政府债务等一系列贯穿“借-用-管-还”全流程的科学管理机制，坚持地方债高质量发展路径不动摇。

《中国地方政府债券蓝皮书（2025）》延续既有撰写思路，结合我国宏观经济领域、政府债务领域新动向，全面回顾了2024年地方债市场运行情况，从历史视角总结了地方债务领域政策演化进程，从区域视角、募投领域视角深入剖析了当前地方债发展特点及面临的问题，并对地方债助力债务化解、专项债支持稳地产、离岸人民币地方债市场建设等新问题展开研究，提出了相应的对策建议，为地方政府债券可持续发展提供有益参考。

2025年，国内经济延续筑底企稳态势但仍面临多重压力，特别是在关税博弈的背景下，外部冲击影响加大，地方政府债券作为宏观调控的重要发力点，呈现三大特点：一是新增限额大幅增加、发行规模再创新高。“实施更加积极的财政政策”的要求下，地方政府新增债务限额创历史新高，同时大规模债务置换深入推进，再融资债发行放量。此背景下，地方政府债券发行规模再创历史新高，1-8月达7.68万亿元，同比大幅增长41.9%。二是置换节奏明显前置、新增债发行相对偏慢。一季度置换隐性债务的特殊再融资债发行1.34万亿元，完成今年2万亿额度的进度达三分之二，截至8月末已发行1.94万亿元，仅四省未完成发行。为让路大规模置换，新增专项债发行节奏相对靠后，二季度来有所提速但完成限额进度仍慢于近三年同期平均水平。三是投向领域进一步拓宽、用于基建项目的专项债额度有所减少。在“负面清单”管理模式下，专项债投向领域大幅拓宽，进一步加大对土地储备、收购存量闲置土地、收购存量商品房用作保障住房的支持力度，北京、上海、陕西、浙江等地创新用于支持政府投资基金，云南、湖南、广西等地明确用于清理拖欠账款的专项债额度。与此同时，用于市政产业园、交通、水利等基建项目的专项债额度有所减少，或在一定程度上拖累基建投资，叠加目前存在的一些阶段性问题如资金使用慢、化债收缩效应等，未有效发挥专项债对于拉动经济增长的作用。

蓝皮书同时提醒，地方债大幅扩容带来付息压力的持续增加，财政承压背景下需关注流动性风险及长期可持续性，且目前地方债务限额分配机制仍待完善，部分地区债务限额与实际需求存在一定错配。在总量扩容的同时，专项债资金闲置、“一般化”现象凸显，投资带动效应也未能完全发挥，资金使用效率仍待提升；此外，境内外市场持续扩容但地方债流动性仍然偏弱，相关市场基础设施仍待健全。

展望未来，蓝皮书指出，当前中国经济回升向好基础尚不稳固，财政发力仍是当前扩大有效需求、提振信心和预期、扭转信用收缩趋势的优先选择，地方债也将继续稳步扩容、优化结构、提升效率，并进一步完善市场基础设施建设，助力化债的同时更好地服务高质量发展，发挥好政府部门的稳增长“引擎”作用。此外，财税体制改革将持续深化，进一步理顺央地关系，推动地方激励体系重构与行为模式改变，这也是促进债务与财政可持续、破题短期与中长期发展困局的关键。

地方债蓝皮书的研创单位中诚信国际信用评级有限责任公司是国内评级行业的头部企业，始终致力于服务债券市场的高质量发展，多年来深耕评级行业、评级技术、信用风险等领域研究，积累了丰富的经验和成果，并高度重视与学术界合作研究。中诚信国际坚持研究引领，设有研究院、博士后工作站等研究部门，其中博士后工作站经全国博管办批准于2024年获得独立招收博士后研究人员资格，并多次获得北京市博士后工作经费资助，在全国博管办评估工作中获得“北京优秀博士后工作站”荣誉称号。依托多年来丰富的地方政府评级业务实践及专业的研究团队，中诚信国际持续开展地方债务相关研究，定期开展市场监测分析，自主研发形成地方债务风险预警模型、区域风险数据库、地方政府专项债项目数据库、债务通小程序等多项产品，并出版和编写了《中国地方政府与融资平台债务分析报告》《走遍城投》等著作。

会议由中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙主持；中国人民大学经济研究所联席所长、教授、CMF联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家毛振华，社会科学文献出版社党委书记、社长冀祥德在发布会上致辞；中国人民大学国发院中国政府债务中心联席主任、CMF主要成员、中诚信国际研究院院长袁海霞代表蓝皮书撰写团队作了题为《新一轮地方化债成效、挑战及债务可持续发展》的报告。中国财政科学研究院原院长刘尚希，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、CMF主要成员刘晓光，粤开证券首席经济学家罗志恒，中银证券首席经济学家徐高等专家学者出席发布会并参与了对“公共财政与债务可持续”的研讨。